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抚州怎样才能治好近视

2018-01-21 08:27:19    来源:南昌普瑞    编辑:殷建涛

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  文/权珍兴

  土壤污染防治法列入国家立法计划

  今年3月9日,环境保护部部长陈吉宁披露,全国人大已经把土壤污染防治法列入了今年的立法计划。那么,现行的土壤污染防治及修复治理方面法律、法规是什么情况呢?大连市环保局权珍兴撰文进行了分析,以下为文章摘录。

  我国目前在土壤污染防治及修复方面不仅没有专门性单行法律、法规,而且在《环境保护法》等法律、法规中也只有些零散规定。从历史的纵向上看,我国对土壤污染防治立法越来越重视,越来越趋于专门化;从横向的规范层面来看,各种规定比较零散,而且抽象不易操作,许多重要的制度如污染场地的管理和监督、污染责任、治理费用、整治基金以及污染责任保险等没有规定。现有土壤污染防治的相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中,如《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《农业法》《草原法》《土地管理法》《农产品质量安全法》等。由于这些规定缺乏系统性、针对性,亟需制定土壤污染防治专门法律,以满足土壤污染防治工作需要。

  立法的缺乏直接导致环境管理权的缺乏,这与土壤污染及修复的严峻形势很不适应。目前,亟需制定一部综台性的土壤污染防治的法律,对土壤污染防治的目的、修复要求、管理体制等作出详细规定。

  对现行土壤污染防治立法效果的调研评估

  1.立法成效

  土壤的各种污染源大都有专门的法律法规来控制。大气和水中的有毒有害物质以及固体废物、放射性废物等是土壤污染的主要来源,而这些污染源都有专门的法律来规范,而其他农药化肥、危险化学品、城市生活垃圾等也都有专门的规章制度。这些法律法规一起组成对土壤污染的源头预防。从土壤状况的监测与评估到土壤污染的治理与修复以及污染土壤的法律责任等,现有的法律法规都有所涉及,虽然它们大多数只是一些制度雏形,很不完善,但在实际的土壤污染控制中也发挥着一定的作用,而且这些制度雏形也为未来的专门立法提供了宝贵的经验。

  2.立法缺陷

  分散立法。分散立法是现行土壤污染防治立法的主要缺憾。尽管涉及土壤污染防治的法律法规很多,但是土壤污染防治既没有专门立法,也没有在任何法律法规中作为专章加以规定。分散立法使得整个土壤污染防治立法没有体系,没有一以贯之的原则、目标和措施。

  附属立法。虽然涉及土壤污染防治的法律法规很多,但是这些法律法规对土壤污染的规定都是附带性的,土壤并没有作为一个独立的环境要素而加以保护。例如:《环境保护法》将土壤环境保护仅做了原则性要求,一带而过;《水污染防治法》是针对工业废水和城市污水灌溉问题而提到土壤污染问题;《农业法》和《土地管理法》为保护耕地而涉及土壤污染问题;《农产品质量安全法》为保障农产品质量安全而对土壤状况有所要求。土壤污染相对其他环境要素污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点。这些特点要求综合、全面、有针对性地防治土壤污染,而现有的附属立法形式显然不能满足这样的要求。

  立法的层级较低。目前,《环境保护法》《土地管理法》《农业法》《农产品质量安全法》明确提到土壤污染问题,大量的土壤污染防治立法集中在地方法规、部门规章和地方规章之中。总体说,涉及土壤污染的法律文件数目和层级呈金字塔形状:层级越高数目越少,反之,层级越低数目越多。没有上位法的支持使得土壤污染防治制度的效力大打折扣。

  重复立法较多。且不说地方立法中常见的重复中央立法和其他地方立法的现象,就是中央立法也有较多重复之处。例如:《环境保护法》(2015年)第32条、《农业法》(2012年)第58条、《土地管理法》(2004)第35条基本上是重复立法。这说明相关立法都已经意识到应当防治土壤污染,但是关于该如何具体防治土壤污染,却不清楚。

  立法冲突。由于是分散立法,各专门法律法规之间通常并无沟通,而是各自根据自身需要对土壤污染作出规定,因而出现冲突在所难免。最为显见的例子是管理体制上的冲突。按照现行的法律法规,环保部门、土地管理部门、建设行政主管部门、农业部门、质量监督部门和水行政主管部门等对土壤污染都有监督管理权。这些权力的界限并不明确,从而出现各部门于己有利时相互争权,于己不利时相互推诿。

  原则立法过多,可操作性差。现有的土壤污染防治立法以概括立法为主,政策性宣示的意味较浓。许多条款只是概括性地规定要“防止土壤污染”、“改良土壤”,但是具体由谁、采取怎样的措施、由谁来监管、不执行会有何种后果等都是不明确的。

  土壤污染防治的基本制度没有建立。现有立法零零散散地涉及了土壤污染防治的许多方面,但土壤污染区域分级、土壤污染防治规划、土壤污染防治的监督与管理、土壤污染防治的公众参与、土壤污染责任、土壤污染整治基金、土壤污染责任保险等基本制度都没有真正建立起来。

  基层环保部门对土壤污染防治立法的几点建议

  鉴于我国土壤污染防治立法的缺陷以及当前土壤污染的严峻形势,为综合、全面、广泛、长期和有效地防治土壤污染,使我国的土壤状况有根本性的改观,专门制定《土壤污染防治法》需要着重解决以下多方面问题。

  1.专门立法与现有的相关规定的衔接问题。一是对基本法要遵守,不能突破,如《环境保护法》《农业法》《土地管理法》等。这些法律只是抽象、原则性规定,而《土壤污染防治法》要使之具体化。二是与同位阶法律的兼容问题。《水污染防治法》《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》以及《农产品质量安全法》等与《土壤污染防治法》效力相等,《土壤污染防治法》需要与它们相协调,而不能矛盾冲突。

  2.专门立法需要重点设立的制度。虽然污染防治法都名为防治法,但大多以预防为主、治理为辅,而《土壤污染防治法》则重在治理,因为土壤的污染源主要来自水体、大气和废物等,其预防部分是在那些各有针对性的污染防治法中规定的,而到适用土壤法时往往污染已经既成事实。因此,从整治土壤污染的角度来说,《土壤污染防治法》要着重建立以下制度:

  (1)土壤污染防治的监督管理体制。《土壤污染防治法》在性质上主要还是一部行政管理法,因而监管体制的确立是立法的重大目的。只有确立好监督管理体制,才能避免出现环境保护中常见的多头管理、无效管理、越权管理等情形。

  (2)土壤污染责任体系。土壤污染重在整治,而责任主体不明,整治也就无法进行,这就要明确土壤污染的责任。在归责原则上应采取严格责任,即无论行为的主观心态为何,只要有污染事实发生就应当承担责任。另外,在追究责任上具有追溯性,即对责任的追究可以追溯至土壤法颁布之前发生的污染事实。其次,有多个责任人时责任具有连带性,即任何一个责任人都应先承担和履行责任,然后再向其他责任人追偿。最后,责任的代位性,即环境保护主管机关可以先为责任人履行责任,然后再向具体责任人追讨。

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